摘要：“十四五”時(shí)期中國糧食產(chǎn)量穩(wěn)中有升且結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，但持續(xù)向好發(fā)展的基礎(chǔ)仍不牢固，增產(chǎn)潛力有限且面臨資源、動(dòng)員、行政、貿(mào)易以及地緣政治等多重壓力?？紤]到中國“三量齊增”“三本齊升”的現(xiàn)實(shí)情境與風(fēng)險(xiǎn)交織的國際環(huán)境，中國糧食安全體系應(yīng)具備多維性、韌性及可持續(xù)性等特征，糧食安全戰(zhàn)略應(yīng)從產(chǎn)量最大化向風(fēng)險(xiǎn)最小化和安全最大化轉(zhuǎn)型。具體而言，中國應(yīng)以產(chǎn)品安全為主線、以資源安全為紅線、以社會(huì)安全為底線，著力實(shí)施穩(wěn)量與提質(zhì)并重、保護(hù)與增效協(xié)同、兜底與調(diào)控結(jié)合的糧食安全策略，推動(dòng)構(gòu)建中國糧食安全治理體系。
關(guān)鍵詞：糧食安全；藏糧于民；資源安全
當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，氣候惡化、地緣政治沖突和公共衛(wèi)生安全事件等多重不確定性事件頻發(fā)，逆全球化與貿(mào)易保護(hù)主義再次抬頭，嚴(yán)重沖擊了傳統(tǒng)國際糧食體系，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，2007—2008年的全球糧食危機(jī)已充分暴露傳統(tǒng)國際糧食體系在價(jià)格傳導(dǎo)、金融投機(jī)以及貿(mào)易干預(yù)政策下的極端脆弱性，對(duì)中國在內(nèi)的發(fā)展中國家造成較大沖擊。反觀中國，歷史饑荒記憶下形塑的“藏糧于民”傳統(tǒng)在城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化進(jìn)程中不斷被削弱，進(jìn)一步加劇潛在的糧食安全隱患。在新發(fā)展階段，中國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展遭遇瓶頸，物質(zhì)成本、人工成本和土地成本“三本齊升”，糧食安全問題日趨復(fù)雜。在此背景下，糧食安全已超越一般經(jīng)濟(jì)議題范疇，成為事關(guān)國計(jì)民生、國家主權(quán)和自主發(fā)展的核心戰(zhàn)略要素。本文從國際與國內(nèi)、歷史與現(xiàn)實(shí)關(guān)照的雙重視角，重新審視和建構(gòu)“十五五”時(shí)期中國糧食安全的戰(zhàn)略取向，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。
一、判斷：對(duì)中國糧食安全問題的總體把握
“十四五”時(shí)期，中國糧食安全體系得到進(jìn)一步健全，糧食產(chǎn)量穩(wěn)中有升且結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。從總量上看，一方面，中國糧食及谷物產(chǎn)量常年保持高位且穩(wěn)中有升。2024年，中國糧食總產(chǎn)量首次突破7億噸，谷物產(chǎn)量也首次超6.5億噸。從人均水平看，2023年中國糧食和谷物人均產(chǎn)量位居全球前五分之一。另一方面，盡管中國糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口規(guī)模有所擴(kuò)大，但稻谷、小麥和玉米的自給率均超過90%，牢牢堅(jiān)守住了口糧絕對(duì)安全的底線。從結(jié)構(gòu)上看，一方面，中國糧食供給結(jié)構(gòu)順應(yīng)了消費(fèi)者日益增長的消費(fèi)品質(zhì)需求，例如，綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給量和品種明顯增加，2023年全國累計(jì)有效用標(biāo)綠色農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量為63653個(gè)，較2022年增加3399個(gè)，同比增長8.3%；另一方面，糧食產(chǎn)業(yè)逐步從以原糧銷售為主的傳統(tǒng)模式向精深加工延伸，產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，價(jià)值鏈水平穩(wěn)步提升。
然而，中國糧食安全持續(xù)向好發(fā)展的基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，增產(chǎn)潛力受限、多重壓力加大，使得糧食安全戰(zhàn)略亟須向更具韌性和可持續(xù)性的方向調(diào)整。從生產(chǎn)能力看，中國耕地和水資源剛性約束持續(xù)增強(qiáng)。在邊際報(bào)酬遞減規(guī)律的作用下，依靠傳統(tǒng)要素投入以增加產(chǎn)量的擴(kuò)張模式難以為繼，糧食增產(chǎn)潛力遭遇瓶頸。從需求結(jié)構(gòu)看，居民生活水平的提高使其對(duì)肉蛋奶等高附加值農(nóng)產(chǎn)品的需求日益增長，飼料糧消費(fèi)快速增加，“人畜爭糧”矛盾加劇。在有限的耕地資源下，中國正面臨?？诩Z與保飼料、保產(chǎn)量與保收益間的艱難權(quán)衡。從多維壓力看，一是資源環(huán)境壓力日益凸顯。中國耕地資源、水資源總量有限，且部分地塊質(zhì)量不佳、資源時(shí)空分布不均。同時(shí)，化肥、農(nóng)藥過量施用問題仍然存在，其引發(fā)的農(nóng)業(yè)面源污染問題對(duì)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)構(gòu)成威脅。二是動(dòng)員壓力長期存在。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格和勞動(dòng)力成本持續(xù)上漲使得農(nóng)業(yè)比較收入明顯偏低，挫傷了農(nóng)民的種糧積極性。同時(shí)，在青壯年勞動(dòng)力持續(xù)外流的背景下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化問題凸顯，“誰來種地（糧）”成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)難題。三是行政壓力加大。在穩(wěn)產(chǎn)、增收以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境等多維目標(biāo)下，不同政策間存在張力和協(xié)調(diào)難度。這要求各級(jí)政府在政策制定和落實(shí)過程中，全面統(tǒng)籌各項(xiàng)目標(biāo)并精準(zhǔn)施策。四是國際貿(mào)易與地緣政治壓力增加。地緣政治沖突和公共衛(wèi)生安全事件等多重不確定性交織疊加，逆全球化與貿(mào)易保護(hù)主義勢(shì)頭加劇，使得全球糧食市場(chǎng)波動(dòng)明顯且供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)增加，中國用好國際市場(chǎng)和資源的難度隨之升高。
二、回顧：2007—2008年全球糧食危機(jī)及其深層影響
歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得汲取。2007—2008年爆發(fā)的全球糧食危機(jī)是“二戰(zhàn)”以來最為嚴(yán)重的一次糧食安全事件，引發(fā)糧食價(jià)格劇烈波動(dòng)，并造成全球性恐慌。在此次危機(jī)中，糧價(jià)波動(dòng)呈現(xiàn)品種全面性、空間全球性、時(shí)間持續(xù)性等典型特征。從波及品種看，此次全球糧食危機(jī)導(dǎo)致谷物和大豆等在內(nèi)的主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格全面大幅上漲。根據(jù)國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)，小麥、大米、玉米和大豆的價(jià)格依次在2008年3月、4月、6月和7月升至歷史最高水平，較2005年1月分別上漲286%、352%、299%和283%。從地域分布看，此次糧食危機(jī)爆發(fā)使得全球40多個(gè)國家面臨糧食短缺問題，超1億人因糧價(jià)劇增而陷入赤貧境地，營養(yǎng)不良人數(shù)增至9.23億人,部分國家甚至因此發(fā)生了嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)亂和政治危機(jī)。從時(shí)間范圍看，該輪全球糧價(jià)上漲自2005年初便已啟動(dòng)，在2008年3月達(dá)到高峰，并持續(xù)較長時(shí)間。
（一）全球糧食危機(jī)爆發(fā)的內(nèi)在成因
與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性波動(dòng)不同，2007—2008年爆發(fā)的全球糧食危機(jī)導(dǎo)致的糧食價(jià)格全面快速上漲，是石油價(jià)格高位運(yùn)行、金融市場(chǎng)動(dòng)蕩、貿(mào)易干預(yù)政策等多重因素共同作用的結(jié)果。
第一，石油價(jià)格上漲和生物燃料發(fā)展推高糧食價(jià)格。一方面，石油價(jià)格高位運(yùn)行增加農(nóng)藥、化肥、運(yùn)輸?shù)绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入成本。2008年上半年，國際原油價(jià)格超120美元/桶，為20世紀(jì)80年代中期至2004年價(jià)格的3~6倍。若按能源使用占糧食生產(chǎn)總成本的30%計(jì)算，油價(jià)翻一番將導(dǎo)致糧食生產(chǎn)成本提高30%。另一方面，石油價(jià)格上漲推動(dòng)生物燃料產(chǎn)能擴(kuò)張，糧食能源化問題凸顯。具體而言，高昂的石油價(jià)格促使各國紛紛尋求生物燃料等替代能源，玉米等傳統(tǒng)糧食作物被廣泛用于乙醇生產(chǎn)，由此造成“工業(yè)與人爭糧”的局面，扭曲了糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球用于非食物用途的谷物消費(fèi)增長遠(yuǎn)超食品用途，生產(chǎn)一定量生物燃料所消耗的糧食甚至可滿足一個(gè)人一年的基本熱量需求。在此背景下，各國糧食儲(chǔ)備量明顯減少，糧價(jià)成倍上漲。
第二，金融投機(jī)行為放大糧食價(jià)格波動(dòng)。2000年以來，伴隨全球經(jīng)濟(jì)與金融一體化進(jìn)程的加快，糧食市場(chǎng)逐漸與貨幣、外匯、期貨以及金融衍生品市場(chǎng)緊密關(guān)聯(lián)，具有明顯的糧食金融化趨勢(shì)。與此同時(shí)，全球糧食生產(chǎn)、銷售和加工等多個(gè)環(huán)節(jié)逐漸被少數(shù)資本集團(tuán)和跨國企業(yè)所主導(dǎo)。例如，以美國ADM、邦吉、嘉吉和法國路易達(dá)孚為代表的跨國企業(yè)，掌控全球近70%的糧食貿(mào)易量，并在糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)機(jī)械、種子與生物技術(shù)等多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)實(shí)質(zhì)性壟斷。2007年美國次貸危機(jī)爆發(fā)后，尋求高回報(bào)的投機(jī)資本逐漸從房地產(chǎn)和金融市場(chǎng)撤離，并大量涌入大宗商品市場(chǎng)，此時(shí)糧食被視為可炒作的投資資產(chǎn)。在此背景下，大規(guī)模的糧食期貨交易和投機(jī)活動(dòng)顯著加劇農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)，使其價(jià)格脫離實(shí)體供需基本面。
第三，貿(mào)易干預(yù)政策加劇全球糧食貿(mào)易恐慌。面對(duì)日益上漲的糧食價(jià)格，部分主要糧食出口國為保障國內(nèi)糧食供應(yīng)和糧價(jià)穩(wěn)定，采取出口限制或禁止等貿(mào)易干預(yù)政策。例如，柬埔寨和埃及曾發(fā)布大米出口禁令，作為全球第二、第三大稻米出口國的越南和印度也曾宣布減少出口并全面上調(diào)出口價(jià)格。這種自我保護(hù)導(dǎo)向的政策并未達(dá)到預(yù)期效果，反而加劇全球貿(mào)易恐慌，促使更多國家采取類似措施，最終形成惡性循環(huán)。為穩(wěn)定主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，中國從2007年底開始取消部分主要農(nóng)產(chǎn)品的出口退稅，并于2008年起征收出口關(guān)稅。根據(jù)國際糧食政策研究所（IFPRI）相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，出口限制政策是此次全球大米價(jià)格暴漲的重要原因之一。
（二）全球糧食危機(jī)隱含的結(jié)構(gòu)性失衡與長期教訓(xùn)
2007—2008年爆發(fā)的全球糧食危機(jī)是國際糧食體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾激化的結(jié)果，主要包括供需、金融和貿(mào)易三方面的系統(tǒng)性失衡。其本質(zhì)在于，糧食已超越傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品屬性，成為融合金融投機(jī)和市場(chǎng)壟斷行為的特殊商品，是國際地緣政治博弈和各國爭奪國際話語權(quán)的重要戰(zhàn)略工具。
第一，供需結(jié)構(gòu)性失衡。從供給端看，美國等發(fā)達(dá)國家通過提供高額農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，并憑借低價(jià)傾銷策略及其大力推行的“綠色革命”“轉(zhuǎn)基因革命”，沖擊發(fā)展中國家自給自足的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。而發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)部門長期未得到充分重視，公共和私人投資均嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下甚至逐年下降。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展組織（UNCTAD）報(bào)告數(shù)據(jù)，1961—2003年，最不發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率年均下降0.1%，其他發(fā)展中國家僅有0.6%的增長率。從需求端看，生物燃料產(chǎn)業(yè)的快速擴(kuò)張顯著增加了對(duì)糧食的需求，引發(fā)“工業(yè)與人爭糧”的局面，進(jìn)而加劇糧食供給壓力。
第二，金融與實(shí)體市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性失衡。糧食固有的價(jià)格波動(dòng)性日益受到金融市場(chǎng)的關(guān)注，糧食金融化趨勢(shì)日趨凸顯。這一轉(zhuǎn)變促使糧食具備資本屬性，其價(jià)格形成機(jī)制逐漸脫離實(shí)體供需的基本面，轉(zhuǎn)而更多受到資本流動(dòng)、美元匯率波動(dòng)以及市場(chǎng)投機(jī)情緒等因素的影響。這不僅扭曲了資源配置信號(hào)，而且削弱了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)管理功能。例如，在寬松的貨幣環(huán)境中，投機(jī)資本大量涌入大宗商品市場(chǎng)，促使糧價(jià)提高，而在流動(dòng)性收緊時(shí)大量撤離，造成糧價(jià)劇烈波動(dòng)。
第三，貿(mào)易結(jié)構(gòu)性失衡。近70%的全球糧食貿(mào)易被美國ADM、邦吉、嘉吉和法國路易達(dá)孚等少數(shù)跨國企業(yè)和資本所壟斷，利潤分配向資本與上游高度集中。相較而言，小規(guī)模生產(chǎn)者和消費(fèi)者由于議價(jià)能力薄弱和風(fēng)險(xiǎn)緩沖本領(lǐng)欠缺，成為糧食價(jià)格波動(dòng)的被動(dòng)承受者。在此壟斷結(jié)構(gòu)下，高度的貿(mào)易依存度與部分國家糧食自給自足戰(zhàn)略之間的矛盾凸顯。一旦發(fā)生全球糧食危機(jī)，主要糧食出口國往往會(huì)率先實(shí)施利于本國的貿(mào)易保護(hù)主義政策，導(dǎo)致全球市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制失靈，從而對(duì)糧食進(jìn)口國產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊。
這場(chǎng)危機(jī)也為國際社會(huì)，特別是發(fā)展中國家留下了深刻教訓(xùn)。糧食作為不可替代的消費(fèi)品，其價(jià)格上漲通常會(huì)迅速引發(fā)其他各類商品價(jià)格的全面上揚(yáng)，表現(xiàn)出敏感性、傳導(dǎo)性和放大性等典型特征。特別是在國際地緣政治動(dòng)蕩和貿(mào)易保護(hù)主義再次抬頭的背景下，過度依賴外部市場(chǎng)是一種危險(xiǎn)的戰(zhàn)略選擇。作為人口大國，中國必須將糧食安全作為底線，并將其提升至國家安全的戰(zhàn)略高度，努力提升糧食自給水平并增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
三、反思：中國“藏糧于民”模式弱化與應(yīng)急體系構(gòu)建
（一）“藏糧于民”模式及其弱化
中國是人口大國，糧食安全是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要支撐。為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和突發(fā)性社會(huì)事件，中國自古便有“藏糧于民”的傳統(tǒng)。這一模式最早可追溯至新石器時(shí)代，在半坡遺址中便有先民利用窖穴儲(chǔ)糧的證據(jù)，主要用于緩解糧食生產(chǎn)季節(jié)性與消費(fèi)持續(xù)性之間的矛盾。春秋戰(zhàn)國時(shí)期，民間儲(chǔ)糧功能開始向社會(huì)治理與國家調(diào)控延伸。例如，管仲在齊國推行“常平倉”制度，鼓勵(lì)百姓自建糧倉，以平抑物價(jià)、安定民生。漢唐時(shí)期，統(tǒng)治者將糧食視為國家管控的戰(zhàn)略物資，開創(chuàng)官營與民間并行的儲(chǔ)糧體系。在當(dāng)時(shí)，各類儲(chǔ)糧設(shè)施遍布全國，在維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定和實(shí)施救荒賑濟(jì)中發(fā)揮了重要作用。
1949年后，中國在構(gòu)建以國營糧食企業(yè)為主導(dǎo)的儲(chǔ)備體系的同時(shí)，仍未忽視對(duì)民間儲(chǔ)糧機(jī)制的延續(xù)和創(chuàng)新，將其視為國家糧食安全體系的重要補(bǔ)充。新中國成立初期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率不高導(dǎo)致國內(nèi)物資相對(duì)匱乏，政府利用統(tǒng)購統(tǒng)銷等政策維持糧食價(jià)格的基本穩(wěn)定。然而，1959—1961年，受嚴(yán)重自然災(zāi)害影響，中國遭遇大饑荒，對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民產(chǎn)生了較大沖擊。一方面，由于糧食嚴(yán)重短缺，人民身體健康受損、預(yù)期壽命降低；另一方面，饑荒的集體記憶深刻影響農(nóng)民心理與行為模式的塑造和轉(zhuǎn)變。通過增強(qiáng)農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避偏好，強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)土地的情感，進(jìn)一步鞏固了農(nóng)民對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的信心?？梢?，這種對(duì)糧食自給的堅(jiān)持和“藏糧于民”傳統(tǒng)的形塑絕非偶然，而是與歷史饑荒記憶相互印證。糧食是國家穩(wěn)定和社會(huì)安定的戰(zhàn)略性公共物品，在國際形勢(shì)復(fù)雜或外部環(huán)境動(dòng)蕩背景下，堅(jiān)守口糧絕對(duì)安全底線成為中國近乎本能的戰(zhàn)略反應(yīng)。
然而，城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)，使傳統(tǒng)的“藏糧于民”模式趨于弱化。一方面，由農(nóng)村人口非農(nóng)轉(zhuǎn)移誘發(fā)的人戶分離，特別是小農(nóng)自給自足模式的衰落，使得傳統(tǒng)的以家庭為單位的儲(chǔ)糧意愿和能力均呈下降趨勢(shì)；另一方面，現(xiàn)代商品化的糧食流通體系日益發(fā)達(dá)，市場(chǎng)供應(yīng)充足且物流便捷，家庭不需要通過大量儲(chǔ)糧來應(yīng)對(duì)潛在糧食短缺風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，民間儲(chǔ)糧量明顯降低，其中，長三角地區(qū)的降幅甚至達(dá)到約三分之一。進(jìn)一步地，糧食市場(chǎng)存在的“共振效應(yīng)”，易加劇糧食價(jià)格波動(dòng)。具體而言，農(nóng)戶的儲(chǔ)糧行為存在同群效應(yīng)。糧食價(jià)格上漲時(shí)，農(nóng)戶普遍惜售，期待糧價(jià)持續(xù)上升；糧價(jià)下跌時(shí)，農(nóng)戶爭相拋售以避免潛在的更大損失，進(jìn)而導(dǎo)致糧價(jià)持續(xù)走低。
（二）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)與應(yīng)急體系重構(gòu)
傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易格局長期由政治和經(jīng)濟(jì)等因素主導(dǎo)。例如，2007—2008年的全球糧食危機(jī)是糧食供需結(jié)構(gòu)性失衡、金融投機(jī)資本滲透以及貿(mào)易干預(yù)政策引發(fā)的輸入性糧食危機(jī)。但近年來，生態(tài)失衡所引發(fā)的自然災(zāi)害，以及公共衛(wèi)生安全事件，正持續(xù)沖擊原有國際糧食貿(mào)易體系。與因雙邊政治關(guān)系惡化導(dǎo)致的貿(mào)易中斷不同，此類由公共安全事件和生態(tài)危機(jī)所引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易失衡具有全球性和普遍性，使得尋找替代伙伴的空間有限。
在此新形勢(shì)下，“藏糧于民”傳統(tǒng)的式微，不僅在微觀上削弱了民間自主的糧食風(fēng)險(xiǎn)緩沖機(jī)制，還在宏觀層面催生了新的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，突出表現(xiàn)為糧食安全風(fēng)險(xiǎn)高度集中與區(qū)域調(diào)控韌性顯著下降。一方面，糧食安全風(fēng)險(xiǎn)高度集中?！安丶Z于民”傳統(tǒng)的式微意味著民間儲(chǔ)糧能力的弱化。原本由千家萬戶共同承擔(dān)的分散式儲(chǔ)糧風(fēng)險(xiǎn)，向國家主導(dǎo)的“藏糧于庫”體系集中。在面對(duì)極端公共安全事件時(shí)，若將全部風(fēng)險(xiǎn)加注在國家行政調(diào)控體系之上，行政層級(jí)引發(fā)的信息滯后可能影響其效能發(fā)揮，且分散的民間應(yīng)急能力不足易引發(fā)供應(yīng)中斷。另一方面，區(qū)域調(diào)控韌性顯著下降。國家統(tǒng)一收儲(chǔ)模式會(huì)對(duì)財(cái)政構(gòu)成巨大壓力，且易因長期貯存造成糧食貶值和浪費(fèi)，加劇資源配置的效率損失。同時(shí)，在應(yīng)對(duì)區(qū)域性災(zāi)害時(shí)，這一模式容易受物流能力和行政協(xié)調(diào)效率影響，缺乏應(yīng)急處理的靈活性且成本高昂。相較而言，“藏糧于民”傳統(tǒng)則可依托村社鄉(xiāng)鄰的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)快速響應(yīng)和就地調(diào)劑，兼顧高效率和低成本。
新時(shí)代構(gòu)建中國糧食安全體系，不能僅著眼于應(yīng)對(duì)國際糧價(jià)波動(dòng)、貿(mào)易干預(yù)政策等外部風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)聚焦糧食收儲(chǔ)主體分配等核心要件。需要說明的是，重新關(guān)注并重視“藏糧于民”傳統(tǒng)并非簡單的延續(xù)，而是要基于國內(nèi)外現(xiàn)實(shí)，構(gòu)建一個(gè)具有多維性、韌性和可持續(xù)性的國家糧食安全體系。這意味著不能單純依靠擴(kuò)大中央儲(chǔ)備規(guī)模以防范糧食安全風(fēng)險(xiǎn)，而應(yīng)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“國家—市場(chǎng)—社會(huì)”等多元主體協(xié)同參與的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，將糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備與應(yīng)急響應(yīng)融為一體，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散、響應(yīng)前置和資源優(yōu)化。
四、調(diào)整：中國糧食安全的本質(zhì)要求與邏輯轉(zhuǎn)換
（一）中國糧食安全的本質(zhì)要求
中國糧食安全的內(nèi)涵已遠(yuǎn)超傳統(tǒng)解決溫飽的單一邏輯，成為集產(chǎn)品安全、資源安全和社會(huì)安全于一體的多層次、系統(tǒng)性戰(zhàn)略工程。其本質(zhì)在于，中國資源稀缺但消費(fèi)需求規(guī)模龐大，加之復(fù)雜多變、風(fēng)險(xiǎn)交織的國際環(huán)境，新發(fā)展階段下中國糧食安全需具備多維性、韌性、可持續(xù)性三大核心特征。這意味著將打破以往“以產(chǎn)量論英雄”的單一邏輯，進(jìn)而轉(zhuǎn)向更加注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)可控、資源可持續(xù)的新型糧食安全體系。
第一，中國糧食安全的多維性根植于國內(nèi)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)與國際風(fēng)險(xiǎn)交織的宏觀背景。隨著居民消費(fèi)需求由數(shù)量滿足向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型，糧食安全不僅需要實(shí)現(xiàn)總量平衡，更須兼顧供給多樣、品質(zhì)安全、營養(yǎng)合理等高層次要求。與此同時(shí)，逆全球化趨勢(shì)抬頭、地緣政治沖突加劇以及國際貿(mào)易體系動(dòng)蕩，進(jìn)一步凸顯糧食安全領(lǐng)域的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并易引發(fā)社會(huì)問題。因此，中國糧食安全必須統(tǒng)籌產(chǎn)品安全、資源安全和社會(huì)安全三大核心目標(biāo)，保障糧食自給，避免以犧牲生態(tài)環(huán)境換取短期糧食產(chǎn)量增長，并防范糧食安全問題引發(fā)的社會(huì)失序。
第二，中國糧食安全的韌性特征要求糧食安全體系具備應(yīng)對(duì)沖擊和不確定性的能力。在極端氣候頻發(fā)和國際糧價(jià)劇烈波動(dòng)的背景下，以效率至上和成本優(yōu)化為核心的農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈顯得異常脆弱。同時(shí)，依然趨緊的資源硬約束和長期存在的結(jié)構(gòu)性缺口，要求中國突破傳統(tǒng)“保產(chǎn)量”思維，將安全韌性置于更核心位置。換言之，中國必須構(gòu)建具備冗余容錯(cuò)、動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)和快速恢復(fù)能力的糧食系統(tǒng)，提升對(duì)突發(fā)事件的響應(yīng)速度和處置效能，實(shí)現(xiàn)糧食供給在不確定環(huán)境中的整體穩(wěn)定和動(dòng)態(tài)平衡。
第三，中國糧食安全的可持續(xù)性構(gòu)成應(yīng)對(duì)資源緊缺和生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)的核心導(dǎo)向。傳統(tǒng)高投入農(nóng)業(yè)模式在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)量增長的同時(shí)，也帶來土壤退化、地下水超采與農(nóng)業(yè)面源污染等環(huán)境問題，阻礙農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在保障糧食安全的同時(shí)，需協(xié)調(diào)好短期消費(fèi)需求與長期資源可持續(xù)性之間的矛盾，將生態(tài)效益、資源利用效率等多維度指標(biāo)納入綜合評(píng)價(jià)體系，充分保障資源代際公平與農(nóng)業(yè)發(fā)展的持久穩(wěn)固。
（二）中國糧食安全邏輯轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因
在新發(fā)展階段，以“保產(chǎn)量”為核心的傳統(tǒng)政策體系已難以適應(yīng)“保能力、控風(fēng)險(xiǎn)、可持續(xù)”的復(fù)雜要求。具體而言，糧食產(chǎn)量、進(jìn)口量和庫存量同步攀升的“三量齊增”現(xiàn)象，凸顯現(xiàn)行政策框架與新發(fā)展要求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。一方面，部分國產(chǎn)糧食品種受成本、品質(zhì)和價(jià)格等多因素制約，國際競爭力較弱，處于“國產(chǎn)糧進(jìn)倉、進(jìn)口糧入市”的被動(dòng)局面。這會(huì)增加倉儲(chǔ)成本，反映出農(nóng)業(yè)成本結(jié)構(gòu)扭曲與市場(chǎng)機(jī)制失靈的現(xiàn)實(shí)。另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源向低效品種過度集中，不僅加劇了資源環(huán)境壓力，而且使得糧食系統(tǒng)整體效率和市場(chǎng)響應(yīng)能力不斷下降。這種依靠高成本、高損耗所帶來的產(chǎn)量提升，已難以應(yīng)對(duì)開放環(huán)境下國際市場(chǎng)波動(dòng)和國內(nèi)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)所帶來的雙重挑戰(zhàn)。
與此同時(shí)，中國農(nóng)業(yè)正面臨物質(zhì)成本、人工成本和土地成本“三本齊升”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這在一定程度上影響了農(nóng)民的種糧積極性。務(wù)農(nóng)機(jī)會(huì)成本上升導(dǎo)致農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外流，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量和質(zhì)量降低，由此推高人工成本并使得邊際產(chǎn)出效率下降。1990—2015年，水稻、小麥和玉米三大主糧作物畝均成本增加183.26元，年均增長3.64%，其中土地成本占總成本的比重從7.40%上升至20.34%；2000—2020年，糧食生產(chǎn)總成本上升3.14倍。其中，物資與服務(wù)費(fèi)用占比下降，人工成本占比略有上升，土地成本占比則從13.18%大幅提升至21.33%。進(jìn)一步地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的持續(xù)上升引致國內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高于國際市場(chǎng)價(jià)格30%~50%。此時(shí)，為穩(wěn)定糧食產(chǎn)量并保障農(nóng)民收益，政府開始實(shí)施保護(hù)價(jià)收購與生產(chǎn)補(bǔ)貼政策。但是，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增速持續(xù)高于補(bǔ)貼力度，上述政策預(yù)期效果有所削弱。同時(shí)，國內(nèi)高糧價(jià)刺激糧食進(jìn)口，進(jìn)一步擠壓國內(nèi)市場(chǎng)份額，形成“補(bǔ)貼支持—價(jià)格倒掛—進(jìn)口增加—庫存積壓”的惡性循環(huán)。
（三）中國糧食安全邏輯轉(zhuǎn)換的根本內(nèi)涵
在資源硬約束收緊、公眾對(duì)食品安全和生態(tài)環(huán)境要求提高以及國際市場(chǎng)不確定性風(fēng)險(xiǎn)增加的背景下，原有以產(chǎn)量為中心的邏輯不僅難以保障新發(fā)展階段下的糧食安全，還可能引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)。為此，中國糧食安全戰(zhàn)略的核心目標(biāo)需從追求產(chǎn)量最大化向以風(fēng)險(xiǎn)最小化和安全最大化轉(zhuǎn)變。
具體而言，中國須將糧食安全提升至國家安全戰(zhàn)略高度，將其首要職能定位為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和保障基本民生，而非片面追求產(chǎn)量增長。中國須秉持安全優(yōu)先原則，通過承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)效率損失以換取更高層級(jí)的系統(tǒng)安全。上述權(quán)衡構(gòu)成“十五五”時(shí)期中國糧食安全政策的基本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也反映出中國農(nóng)業(yè)選擇自主保障而非對(duì)外競爭的防御型產(chǎn)業(yè)范式的必然性。需要說明的是，這種防御型導(dǎo)向并不意味著消極保守，而是一種積極主動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)治理策略，強(qiáng)調(diào)通過提高韌性生產(chǎn)能力、健全儲(chǔ)備體系和完善市場(chǎng)干預(yù)機(jī)制等多維舉措，以有效應(yīng)對(duì)各類外部沖擊和不確定性風(fēng)險(xiǎn)。在堅(jiān)守口糧絕對(duì)安全底線的基礎(chǔ)上，靈活利用國際資源進(jìn)行品種和余缺調(diào)劑，將國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源集中配置于最具戰(zhàn)略性的生產(chǎn)領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)安全和效率的動(dòng)態(tài)再平衡。
五、選擇：“十五五”時(shí)期保障中國糧食安全的戰(zhàn)略方向與核心策略
（一）保障中國糧食安全的戰(zhàn)略方向
基于從“追求產(chǎn)量”向“風(fēng)險(xiǎn)最小化、安全最大化”的邏輯轉(zhuǎn)換，中國糧食安全的戰(zhàn)略體系亟須跳出單一的數(shù)量保障框架，選擇涵蓋產(chǎn)品安全、資源安全和社會(huì)安全“三位一體”的系統(tǒng)性戰(zhàn)略方向，以有效應(yīng)對(duì)國內(nèi)外日益復(fù)雜的各類風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。
第一，產(chǎn)品安全構(gòu)成糧食安全戰(zhàn)略的物質(zhì)基礎(chǔ)，其核心在于建立兼顧效率和穩(wěn)定的糧食供給體系。具體而言，必須在堅(jiān)守口糧絕對(duì)安全底線的前提下，全面提升糧食供給體系的效率、質(zhì)量和韌性。中國糧食安全既要保障糧食供給數(shù)量的充足，又要重視農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)安全、結(jié)構(gòu)多元和營養(yǎng)適配，以滿足消費(fèi)升級(jí)背景下人民群眾從“吃飽”向“吃好”轉(zhuǎn)變的更高層次需求。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需立足國內(nèi)需求與實(shí)際，持續(xù)提升糧食生產(chǎn)能力、儲(chǔ)備調(diào)控和應(yīng)急響應(yīng)能力，同時(shí)合理統(tǒng)籌國際市場(chǎng)和國際資源，構(gòu)建多元穩(wěn)定的供給渠道。
第二，資源安全是糧食安全可持續(xù)發(fā)展的根本保障，其核心在于建立農(nóng)業(yè)與自然資源之間的良性互動(dòng)關(guān)系。該方向強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn)必須兼顧水土資源的可持續(xù)利用和生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定健康。中國糧食安全的實(shí)現(xiàn)需從根本上轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)粗放型資源利用方式，確保糧食產(chǎn)能提升不以犧牲資源安全為代價(jià)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)協(xié)同發(fā)展。具體而言，通過耕地保護(hù)、發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)等途徑，提升資源利用效率，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)抗逆能力，從而實(shí)現(xiàn)資源代際公平和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
第三，社會(huì)安全是糧食安全的價(jià)值歸宿，其核心在于維護(hù)糧食領(lǐng)域的分配公平、價(jià)格穩(wěn)定和社會(huì)和諧。該方向凸顯糧食作為一種公共產(chǎn)品和社會(huì)穩(wěn)定器的重大意義，強(qiáng)調(diào)糧食安全不僅是生產(chǎn)問題，更是分配和承受力問題。中國糧食安全需重視包容性、抗逆性和可及性，通過穩(wěn)定糧食市場(chǎng)和價(jià)格、減少糧食損失和浪費(fèi)、倡導(dǎo)食物營養(yǎng)和健康等綜合性措施，確保所有群體在任何情況下都能獲得安全、營養(yǎng)和經(jīng)濟(jì)的食物供給，避免將糧食安全問題轉(zhuǎn)化為社會(huì)矛盾。
（二）保障中國糧食安全的核心策略
基于中國糧食安全以產(chǎn)品安全為主線、以資源安全為紅線、以社會(huì)安全為底線的戰(zhàn)略選擇，“十五五”時(shí)期保障中國糧食安全應(yīng)統(tǒng)籌利用好國內(nèi)國際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，重視并協(xié)調(diào)好效率與公平的矛盾，將穩(wěn)量與提質(zhì)并重、保護(hù)與增效協(xié)同、兜底與調(diào)控結(jié)合作為核心策略。
第一，產(chǎn)品安全堅(jiān)持穩(wěn)量與提質(zhì)并重。在穩(wěn)量方面，一方面，要堅(jiān)守口糧絕對(duì)安全的底線，通過實(shí)施嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度保障糧食供給數(shù)量基本穩(wěn)定。例如，完善耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償性機(jī)制，對(duì)承擔(dān)永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的地區(qū)給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持和激勵(lì)；借助衛(wèi)星遙感等科技手段，對(duì)耕地?cái)?shù)量和利用情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，堅(jiān)決遏制“非農(nóng)化”“非糧化”行為。另一方面，要高度重視“藏糧于民”的傳統(tǒng)及其價(jià)值，鼓勵(lì)并支持種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)自有倉儲(chǔ)設(shè)施，增加自主儲(chǔ)糧量。在提質(zhì)方面，應(yīng)全面保障“從農(nóng)田到餐桌”的食品安全，以順應(yīng)人民群眾對(duì)更高品質(zhì)生活的追求。例如，可通過推行農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系和市場(chǎng)監(jiān)管，進(jìn)而降低不安全風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，注重農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)，積極培育一批區(qū)域公用品牌和具有市場(chǎng)競爭力的農(nóng)產(chǎn)品品牌，借助聲譽(yù)機(jī)制和溢價(jià)預(yù)期倒逼農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)質(zhì)量提升。
第二，資源安全堅(jiān)持保護(hù)與增效協(xié)同。在保護(hù)方面，注重強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。持續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，全面落實(shí)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護(hù)制度。同時(shí)，面對(duì)“北糧南運(yùn)”格局與水資源時(shí)空分布不均的現(xiàn)實(shí)問題，可通過深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革、發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)、推廣水肥一體化、選育抗旱作物品種等多項(xiàng)舉措，以保障農(nóng)業(yè)用水的可持續(xù)性。在增效方面，應(yīng)結(jié)合各地差異化資源稟賦，因地制宜拓展農(nóng)業(yè)功能，增加農(nóng)業(yè)附加值。例如，在農(nóng)業(yè)資源稟賦有限且交通相對(duì)不便地區(qū)，可借助其獨(dú)特的民俗傳統(tǒng)，開發(fā)民俗體驗(yàn)服務(wù)或特色產(chǎn)品生產(chǎn)銷售；在耕地資源集中且景觀條件優(yōu)越的區(qū)域，可依托規(guī)?；r(nóng)田景觀，發(fā)展觀賞型農(nóng)業(yè)旅游項(xiàng)目。同時(shí)，支持以數(shù)字技術(shù)激活農(nóng)村資源要素，鼓勵(lì)農(nóng)民借助電商平臺(tái)等新型渠道拓展銷售途徑，增強(qiáng)其在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)中的議價(jià)能力和價(jià)值增值中的分配能力。
第三，社會(huì)安全堅(jiān)持兜底與調(diào)控結(jié)合。在兜底方面，應(yīng)在推動(dòng)“藏糧于民”模式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全多層次糧食安全保障網(wǎng)，充分發(fā)揮中央與各級(jí)地方政府的糧食儲(chǔ)備應(yīng)急動(dòng)用機(jī)制，以有效應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、公共危機(jī)等突發(fā)情況，特別是要強(qiáng)化對(duì)貧困地區(qū)和災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)人口的基本糧食供應(yīng)保障。同時(shí)，要持續(xù)完善現(xiàn)代糧食倉儲(chǔ)物流體系，有效降低糧食在倉儲(chǔ)、運(yùn)輸和中轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)中的損耗和成本，確保在應(yīng)急中能靈活、快速調(diào)配。在調(diào)控方面，構(gòu)建防御型農(nóng)業(yè)體系，即在確保口糧絕對(duì)自給的基礎(chǔ)上，適當(dāng)放開飼料糧等產(chǎn)品的進(jìn)口，并運(yùn)用關(guān)稅、配額等工具對(duì)進(jìn)口規(guī)模進(jìn)行合理調(diào)控，降低市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)農(nóng)民利益。
六、結(jié)論與討論
本文結(jié)合2007—2008年全球糧食危機(jī)與中國饑荒記憶的成因及其暗含的傳統(tǒng)糧食安全戰(zhàn)略邏輯，深入探討“十五五”時(shí)期中國糧食安全的本質(zhì)要求及其邏輯轉(zhuǎn)換，并提出與之相適應(yīng)的策略。第一，“十四五”時(shí)期中國糧食產(chǎn)量穩(wěn)中有升且結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，但持續(xù)向好發(fā)展的基礎(chǔ)仍不牢固，未來增產(chǎn)潛力有限且資源、動(dòng)員、行政、貿(mào)易以及地緣政治等多重壓力可能進(jìn)一步加大。第二，2007—2008年全球糧食危機(jī)是全球糧食體系中供需、金融與貿(mào)易結(jié)構(gòu)性失衡的必然結(jié)果。具體而言，能源價(jià)格上漲和生物燃料發(fā)展推高糧食價(jià)格，金融投機(jī)行為放大糧食價(jià)格波動(dòng)，貿(mào)易干預(yù)政策進(jìn)一步加劇全球糧食貿(mào)易恐慌。第三，中國饑荒記憶形塑的以“藏糧于民”為代表的民間分散化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，在城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化進(jìn)程中逐漸被削弱。與2007—2008年的輸入性糧食危機(jī)不同，當(dāng)前中國糧食安全挑戰(zhàn)更具內(nèi)生性，尤其是糧食安全風(fēng)險(xiǎn)高度集中與區(qū)域調(diào)控韌性顯著下降使得國家應(yīng)急體系在應(yīng)對(duì)復(fù)雜公共安全事件時(shí)存在結(jié)構(gòu)性缺陷。第四，在新發(fā)展階段，中國面臨“三量齊增”“三本齊升”的現(xiàn)實(shí)國情與錯(cuò)綜復(fù)雜的國際環(huán)境，使得以往單純“保產(chǎn)量”的政策范式已難以適應(yīng)“保能力、控風(fēng)險(xiǎn)、可持續(xù)”的綜合目標(biāo)。中國糧食安全需具備多維性、韌性及可持續(xù)性，其核心目標(biāo)應(yīng)從追求產(chǎn)量最大化轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)最小化和安全最大化。第五，基于上述邏輯轉(zhuǎn)換，“十五五”時(shí)期中國應(yīng)著力建設(shè)涵蓋產(chǎn)品安全、資源安全和社會(huì)安全的“三位一體”系統(tǒng)安全體系，并將穩(wěn)量與提質(zhì)并重、保護(hù)與增效協(xié)同、兜底與調(diào)控結(jié)合作為核心策略。
基于上述結(jié)論，可引申出值得進(jìn)一步關(guān)注的兩方面問題。
一是強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn)所需關(guān)鍵資源的可保障性。在土地和勞動(dòng)力等傳統(tǒng)要素優(yōu)勢(shì)弱化的背景下，必須將科技創(chuàng)新應(yīng)用于糧食安全領(lǐng)域，推動(dòng)農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，以此增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給韌性，有效應(yīng)對(duì)國際市場(chǎng)波動(dòng)和各類外部不確定性風(fēng)險(xiǎn)。其中，“藏糧于技”是推動(dòng)糧食安全體系可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵路徑，其核心在于依托現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)突破種子、耕地和水資源等核心要素的稟賦約束。例如，在種子方面，要進(jìn)一步加大生物育種技術(shù)的推廣和應(yīng)用，加快選育并推廣應(yīng)用一批高產(chǎn)高效、抗逆抗病和營養(yǎng)優(yōu)良的新品種，進(jìn)而從源頭上提高作物產(chǎn)量、提升作物品質(zhì)；在耕地方面，進(jìn)一步推廣科學(xué)施肥、土壤保育技術(shù)，通過測(cè)土配方、有機(jī)肥替代等措施提升耕地質(zhì)量，降低農(nóng)業(yè)面源污染，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”；在水資源方面，進(jìn)一步發(fā)展高效節(jié)水灌溉技術(shù)和水肥一體化系統(tǒng)，以此提高農(nóng)業(yè)用水效率，緩解農(nóng)業(yè)用水壓力。
二是強(qiáng)調(diào)糧食應(yīng)急與調(diào)控體系的可動(dòng)員性。在中國糧食需求剛性增長和國內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)日益加大的背景下，必須始終堅(jiān)持農(nóng)戶家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，并在此基礎(chǔ)上以“大食物觀”為引領(lǐng)，不斷強(qiáng)化國家儲(chǔ)備體系的供給、協(xié)調(diào)能力。其核心在于，通過全方位、多途徑開發(fā)各類食物資源，以更好滿足人民日益增長的美好生活需要。具體而言，在儲(chǔ)備體系方面，要進(jìn)一步強(qiáng)化中央和地方各級(jí)政府在國家儲(chǔ)備體系建設(shè)中的重要作用，同時(shí)也不能忽視“藏糧于民”傳統(tǒng)的優(yōu)越性和當(dāng)代適用性。要優(yōu)化糧食等重要戰(zhàn)略物資的儲(chǔ)備規(guī)模及其空間分布格局，依托物流設(shè)施的完善，進(jìn)一步提升資源利用效率和應(yīng)急協(xié)調(diào)效度。在經(jīng)營基礎(chǔ)方面，要進(jìn)一步鞏固農(nóng)戶家庭經(jīng)營的主體地位，通過健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。在食物來源方面，進(jìn)一步踐行“大食物觀”，推動(dòng)食物供給由單一向多元轉(zhuǎn)變。例如，通過發(fā)展食用菌、藻類、替代蛋白等新型食品，增強(qiáng)食物系統(tǒng)的多樣性和應(yīng)急替代能力。
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